| 정제혁 논설위원

이관후 국회입법조사처장이 지난 6일 서울 여의도 국회 집무실에서 탄핵정국과 관련해 경향신문과 인터뷰를 하고 있다. 서성일 선임기자

1976년 목포에서 태어나 서강대 정치외교학과에서 학부·석사를 마치고, 영국 런던대학교(UCL)에서 ‘정치적 대표’ 연구로 정치학 박사학위를 받았다. 서강대 연구소·경남연구원 등에서 연구와 강의를 했고, 행정안전부 장관정책보좌관과 국무총리비서실 소통메시지비서관을 역임했다. 건국대 교수로 재직하다 2024년 11월, 역대 최연소로 국회입법조사처장에 임명됐다. 공저한 책으로 <South Korea’ Democracy in Crisis>, 번역한 책으로 <정치를 옹호함> 등이 있고, 최근 <압축소멸사회>를 출간했다.

‘12·3 내란’은 대통령 윤석열의 독선적 기질과 극단적으로 양극화한 정치 상황이 맞물려 발생한 사건이다. 정치 양극화는 비상계엄 실패 이후 더 심해지고 있다. 체포·구속·기소·탄핵소추안 가결을 거치는 동안 윤석열과 그 추종 세력은 헌법기관인 법원·헌법재판소·선거관리위원회 권위를 흔들며 법치주의를 공공연히 무시했고, 여당도 그 영향권에 끌려들어가고 있다. 민주화 이후 국가 운영의 근간이 되었던 최소한의 사회적 합의가 깨진 것이다.

정치학자인 이관후 국회입법조사처장은 “이게 헌정질서의 위기”라며 “2016년 박근혜 탄핵 때와 다른 점”이라고 했다. 그는 “무정부 상태에선 진보든, 보수든 존재할 수 없다. 헌정질서 안에서 민주주의라는 게임을 해보자, 그 게임에서 진보든 보수든 국민에게 호소해서 이기는 쪽이 통치하기로 하자고 약속을 한 것”이라며 “그 룰을 지키는 건 진보·보수의 문제가 아니다”라고 했다.

헌정질서 위기가 정치에서 비롯되었다면, 정치를 바꾸는 것이야말로 헌정질서를 장기 지속적으로 지키는 길이다. 문제는 어떻게 바꿀 거냐다. 여야에서 나오는 개헌론은 정치제도를 바꾸는 데 초점을 둔다. 그러나 이 처장은 제도만능론을 경계한다. 정치 문화·행태가 조응해야 제도도 취지대로 작동할 수 있다는 것이다. 정치 문화·행태를 바꾸는 게 제도를 바꾸는 것보다 중요하다는 뜻이기도 하다. “정치적인 생각이 다른 사람과는 아무것도 같이할 생각이 없고, 연립정부는 생각지도 않는 사람이 다수당 체제와 분권형 대통령제를 주장하는 건 앞뒤가 안 맞죠.” 지난 6일 국회입법조사처장 사무실에서 이 처장을 만났다.


















한국, 정치혐오 가장 강한 나라 중 하나로

- 입법조사처장 되고 보름쯤 지나서 비상계엄이 터졌어요.

“출근한 날짜로 딱 10번째 되는 날이었어요. 모처럼 조금 일찍 퇴근해 집에 있다가 TV를 켰더니 갑자기 계엄을 선포한다는 거예요. 깜짝 놀라서 10분 만에 택시 타고 국회로 와 소통관 쪽 담을 넘어 들어왔죠. 본청으로 걸어가는데 헬기에서 내린 군인들이 본청 코너를 돌아서 막 뛰어오더라고요. 잡히면 죽겠다는 생각에 본청으로 뛰어들어가서 의장님이 국회 진행하는 과정을 새벽까지 도왔죠.”

- 언제 안도의 한숨을 쉬었습니까.

“밖에서는 새벽 1시1분 계엄 해제 요구 결의안 가결하고 주무셨다는 분들이 많은데, 내부는 그렇지 못했어요. 국회에서 철수한 군인들이 둔치 주차장에 계속 주둔하고 있었거든요. 계엄이 해제된 것도 아니고요. 그때 초조하고 두려웠어요. 4시20분에 계엄을 해제한다고 하고서야 조금 안도가 됐죠.”

- 12·3 비상계엄을 어떤 정치적 사건으로 규정하십니까.

“민주주의 위기, 헌정질서 위기라는 건 분명해요. 헌법은 사회적 합의이고, 일부러 모호하게 해놓은 측면이 있어요. 너무 구체적이면 정치 영역이 사라지잖아요. 헌법을 토대로 구체적인 사안에서 해석의 합의가 이뤄져야 하는 거죠. 그게 민주공화정 토대가 되는 거고요. 그런데 아주 다른 해석들을 한단 말이죠. 윤 대통령 체포·수색 영장 집행을 두고 대통령 권한대행이 명확한 해석을 내놓지 못했고, 국회에서도 여당·야당 입장이 달랐어요. 최소한의 사회적 합의가 깨진 거예요. 이게 헌정질서 위기이고, 2016년 박근혜 탄핵 때와 다른 점이에요. 헌정질서 기반이 완전히 무너진 상태를 정치학에서 내전 상태라고 불러요. 정치인들을 넘어서 시민들까지 헌법 해석이 완전히 달라 서로 합의할 수 없는 수준의 갈등을 벌이는 심리적·물리적 내전이 지금 벌어지고 있지요.”

- 민주주의 퇴행은 세계적 현상이에요.

“전 세계적으로 나타나는 극우화는 신자유주의적 세계화가 남긴 레거시(유산)라고 생각해요. 불평등과 이민자 문제가 대표적입니다. 그동안 한국은 예외적이었죠. 존스홉킨스 대학 야스차 뭉크 교수가 2016년 분석하기로 1980년대 이후 한 세대에 걸쳐서 30개국 이상의 민주주의 선진국에서 민주주의에 대한 신뢰도가 지속적으로 떨어졌어요. 한국만 유일하게 안 떨어지고 있었죠. 야스차 뭉크는 ‘전 세계적인 민주주의 쇠퇴 속에서 한국은 폭풍우 속 등대처럼 민주주의를 지키고 있다’고 찬사를 보내기도 했어요. 그러나 7~8년 새 한국은 다른 나라를 거의 따라잡았고, 정치 혐오라든지 정치 효능감이 그 나라들하고 비슷해졌죠. 지금은 한국이 정치혐오가 가장 강한 나라 중 하나예요.”

- 정치구조를 바꾸어야 한다고 합니다.

“정치구조를 정치제도로 한정하지 않았으면 좋겠어요. 대통령제가 좋냐, 의원내각제가 좋냐, 소선거구제가 좋냐, 비례대표제가 좋냐, 여기에는 정답이 없어요. 장단점이 있는 거죠. 어느 제도를 택하기로 정하면 부작용은 감수하고 가는 거죠. 제도를 바꾸면 금방 문제가 해결될 것처럼 말하는 사람은 본인은 바뀔 생각이 없는 사람, 핑곗거리를 찾는 사람이라고 봐요. 그렇다고 특정한 사람·집단에게만 책임을 물어도 문제는 해결되지 않아요. 비슷한 집단이 또 생겨날 거예요.”

- 어떻게 해야 합니까.

“정치구조에서 제도보다 중요한 게 문화와 행태예요. <어떻게 민주주의는 무너지는가>라는 책의 저자들도 그렇게 지적을 하고 있잖아요. 새로운 정치 문화와 행태를 보여주는 리더가 나타나 국민 다수의 지지를 받으면 빠르게 바뀔 거라고 봐요. 그 위에서 제도도 고치고요.”

- 인적 청산은 어떻게 해야 합니까.

“민주주의는 선거를 통한 경쟁이에요. ‘저런 세력에게 다시는 권력을 주어서는 안 되겠다’고 하는 현상이 나타나면 재기하기 쉽지 않을 거예요. 정치로 발생한 문제는 정치로 해결하는 것이 가장 근원적이고 장기 지속적이에요.”

- 개헌론은 어떻게 보십니까.

“‘지금은 개헌을 해야 할 때다, 아니다’ 이런 얘기를 하는 것 자체가 개헌을 너무 신성시하는 거라고 봅니다. 개헌은 항상 할 수 있는 얘기예요. 그렇게 논의하다 어느 순간 합의되면 자연스럽게 하는 거죠. 개헌이 만능키도 아니에요. 가령 저에게 ‘분권형 대통령제에서 다수당 체제가 되면 좋냐’고 물어보면 ‘아주 좋을 수도 있고, 아주 나쁠 수도 있다’고 말할 수밖에 없어요. 대통령이 권력을 독점하지 말고 여야 합의로 국무총리를 선출하고 연립정부를 상시화하는 것이 좋겠다는 것이 국민 뜻이라고 쳐요. 그걸 인정하고 합의하고 조정하는 정치문화가 있으면 잘되겠죠. 반대로 대통령은 통치할 권력이 없고, 국회는 완전한 합의가 없어 각각 기능을 못할 수도 있어요. 그 틈새에 끼어들어 캐스팅보트를 쥐고 ‘대통령도 무능하고 입법부도 무능하다’고 선동해 권력을 잡은 사람이 있어요. 히틀러예요.”

그의 말이 이어졌다.

“중요한 건 제도를 하려는 취지예요. 지금 개헌을 하자는 사람, 하지 말자는 사람이 있어요. 그들에게 ‘정치가 어떤 식으로 돼야 한다고 보느냐’를 물어야 한다고 생각해요. 정치적인 생각이 다른 사람과는 아무것도 같이할 생각이 없고, 연립정부는 생각지도 않는 사람이 다수당 체제와 분권형 대통령제를 주장하는 건 앞뒤가 안 맞죠.”

문제는 제도가 아니라 정치문화

- 윤석열 정부에서 대통령 권력과 의회 권력의 교착이 극단적으로 심해졌어요.

“거부권은 엄밀히 말해 야당이 아니라 국회에 행사하는 거고, 이걸 중재할 수 있는 게 여당이에요. 여당 역할이 중요하죠. 여소야대에서는 더 그래요. 이건 당정분리와도 연결돼요. 과거 권위주의 정부의 문제 중 하나가 대통령이 여당을 장악하는 거였어요. 특히 여대야소 국회에선 대통령이 행정권과 입법권을 다 장악하게 되잖아요. 삼권분립이 안 되는 거죠. 민주화 과정에서 정당 민주화와 당정분리가 중요한 이슈가 됐던 것도 그래서예요. 이후에는 역대 정권에서 당정분리가 어느 정도 이뤄졌죠. 그러다 윤석열 정부 들어 대통령의 당 장악력이 과거 어느 보수정부보다 커졌어요. 여당 역할이 줄어들면 국회와 대통령이 극단적 대립의 상태로 가게 돼요.”

- 당정분리는 정당민주주의와 연결됩니다. 어떤 정당이 민주적 정당입니까.

“첫째, 당내에 다양한 이견이 존재해야 돼요. 둘째, 그 의견들 간 충분한 토론과 논쟁이 가능해야 돼요. 셋째, 그럼에도 불구하고 결정을 내려야 할 때 이견을 조정해서 합의를 도출할 수 있는 리더십이 있어야 해요.”

- 적법 절차를 거쳐 반대파를 배제할 수 있어요.

“당내에 의견그룹이 6 대 4로 분포한다고 쳐요. 이 비율이 균질하게 분포돼 있다면 여론조사든 당원투표든 방식으로 결정할 때 100 대 0이 나올 수도 있어요. 이걸 당원들이 결정했으니, 여론조사로 결정했으니 문제가 없다고 할 수 있을까요. 절차상 하자가 없다는 건 부정이나 비리가 없다는 것이고, 민주적이냐 아니냐 하는 것과는 다른 얘기예요. 민주주의는 다양성·토론·숙의·조정·합의가 있는 거예요. 이걸 다 빼버리고 절차만 따진다면 가위바위보로 정해도 공정한 거예요.”

- 다양성·토론·숙의·조정·합의를 어떻게 제도화하죠.

“제도가 아니라 정치문화예요. 가장 큰 문제는 언어의 타락과 폭력성이에요. ‘빨갱이’ ‘수박’이라는 용어가 얼마나 나쁜 용어입니까. 그건 ‘이견에 대해선 말하지 마라’ ‘넌 입도 뻥긋하지 마라’는 거잖아요. 그런 분위기에서 아무리 합법적으로 당원투표 하고 전당대회 한들 뭐하겠어요. 형식적인 절차일 뿐이죠.”

- 호헌이 진보의 구호가 됐어요.

“시위대의 법원 난입은 진보·보수 문제가 아니에요. 그걸 용인하는 건 사회를 구성하는 최소한의 합의·계약을 파기해도 좋다는 거고, 그다음 단계는 테러예요. 영국 정치학자 버나드 크릭은 ‘통치가 먼저 존재한 위에 정치가 존재한다’고 해요. 통치라는 건 무정부가 아닌 상태예요. 무정부 상태에선 진보든, 보수든 존재할 수 없어요. 헌정질서 안에서 민주주의라는 게임을 해보자, 그 게임에서 진보든 보수든 국민에게 호소해서 이기는 쪽이 통치를 하기로 하자고 약속을 한 거죠. 그 룰을 지키는 건 진보·보수의 문제가 아니에요.”

- 그 룰을 깨는 걸 국민의힘이 방조하고 있는 것 아닌가요.

“법원에 난입한 사람들을 적극적으로 옹호한다면 굉장히 심각한 문제죠. 보수의 선을 넘는 거예요. 아직 거기까지 가지는 않았다고 봐요. ‘법원도 좀 생각해봐야 한다’ 이런 정도 아닌가요. 국민의힘이 ‘(법원 난입을 옹호하는) 그런 사람은 보수가 아니다’라고 얘기하는 게 맞다고 봐요. 민주당도 이재명 대표 재판을 두고 ‘판사를 어떻게 해야 한다’ 이런 주장을 하는 사람들이 있다면 ‘단호하게 배제하겠다’고 말할 수 있어야 해요. 다수 국민들은 그런 모습을 더 단호하게 보여주는 정당을 지지할 거라고 생각해요.”

- 계엄을 막은 시민 중에는 진보도 중도도 보수도 있어요. 이들의 다양한 요구를 어떻게 녹여야 합니까.

“박근혜 탄핵 때 얘기를 해보죠. 저는 촛불연립정부를 구성해야 한다고 봤어요. 광장의 정치를 제도권 정치로 가져오는 연결고리가 있어야죠. 그게 민주주의잖아요. 국민 뜻이 ‘박근혜 탄핵 찬성한 너희끼리 힘 모아서 잘해봐라’는 것이었다면, 예를 들어 ‘유승민·심상정까지는 같이 가야 한다’는 것이었다면, 문재인 전 대통령이 이들에게 ‘여기까지는 같이해보자’고 얘기했어야죠. 그걸 얘기한 사람도 있었고 시도도 있었지만 의지가 강하지는 않았어요. 그런 넓은 지지기반을 만들지 못해 결과적으로 정권 재창출에 실패했다는 생각도 들고요.”

민주주의 의지 실종이 민주주의 위기

- 야권에선 각종 연합론이 나옵니다.

“지금 여야 지지율이 팽팽하잖아요. 이런 상황에서 보수정당이 국민연합론을 먼저 치고 나오면 어떨까요. 연합은 두 정당 모두에게 유효한 전략이라는 거예요. 진보에 ‘진보대연합이냐, 국민대연합이냐’는 것이 있다면 보수에도 ‘보수대연합이냐, 국민대연합이냐’는 것이 있을 수 있죠.”

- 연립정부를 구성하지 않은 것이 윤석열 정권 등장으로 이어졌다고 했어요.

“문재인 전 대통령이 단독정부를 수립한 건 제가 보기엔 충분히 민주적이지 못했고, 그래서 힘도 약했어요. 41% 득표한 대통령이 수립한 단독정부는 객관적으로 봐도 국정을 힘있게 밀고 나가기엔 약한 정부잖아요. 검찰개혁같이 힘든 과제를 추진력있게 해나갈 수 있겠어요? 박근혜 탄핵 국면에서도 41%를 얻었다는 건 민주당 혼자 통치하기는 힘들다고 국민들이 봤다는 거예요. ‘당신하고 그나마 생각이 비슷한 사람들하고 같이해봐라’ 이게 국민들의 뜻 아니었을까요? 그때 연립정부를 했더라면 여야 갈등이 지금처럼 심해지지 않았을 거라는 아쉬움이 있지요.”

- ‘국민의 뜻’을 중시하는군요.

“그게 민주주의니까요. 이번 정부에서도 윤 대통령이 0.73%포인트 차로 이긴 대통령임을 인정하고 국민과 야당 뜻을 정치에 반영하려 했다면 계엄과 탄핵 상황까지 왔을까요? 우리 정당이나 지도자들이 별로 민주주의를 하려고 하지 않아요. 그게 문제예요. 그래서 민주주의 위기인 것이고요.”

- 문재인 정부가 단독정부를 택한 내적 논리는 무엇이었을까요.

“그 전 10년간 정권을 잡지 못했잖아요. 개혁 과제도 많고 자리 나누기 힘들었던 현실적 고민도 있었을 거예요. 그러나 그것이 민주주의를 앞설 수는 없어요. 또 ‘민주당 정부’였다고 하지만 충분히 민주당 정부도 아니었어요. 당내 팬덤문화 영향도 있었을 테고요.”

- 당시에는 친문 팬덤이 압도적이었죠.

“지금 친명이라고 불리는 분들이 속으로는 ‘그때 우리는 더 당했다’고 얘기하고 싶을 거예요. 문 전 대통령의 ‘양념’ 발언도 있었고요. (친문 정치인들도) 그거 반성해야 통합 얘기가 좀 더 설득력이 있을 거예요. 국민들은 먼저 반성하고 사과하는 쪽을 인정할 거예요. 2010년 이후 민주당에서 당 주류가 포용적 모습을 보여준 적이 없어요. 당내에서도 통합 분위기를 만들지 못하는데 밖으로 어떻게 국민대통합을 얘기하겠어요?”

- 여야 지지율이 엇비슷해요.

“대통령 탄핵을 해봤는데 효능감이 없더라는 거죠. 어느 한쪽이 집권하면 정치가 좋아질 거라는 기대가 있다면 어느 한 정당으로 기울겠죠. 문제 푸는 방법은 쉬워요. 자신들이 할 수 있고 해야 했으나 안 한 것을 반성하고 ‘과오를 되풀이하지 않겠다’고 하면 돼요. 결국 비전이죠. 국민들은 정치적 책임을 묻는 것보다 그걸 중요하게 보는 것 같아요. 지금 한국 상황이 여러모로 힘들어요. 국민들이 과거에 얽매여 있을 만한 여유가 없어요.”

- 이번에는 시행착오를 되풀이하지 않을 가능성이 보입니까.

“자기비판부터 시작해야 국민들이 진정성 있다고 믿어줄 거예요. 국민의힘이 반도체특별법을 만들자고 해요. 국민들은 ‘작년에 R&D 예산 깎을 때는 왜 가만히 있었나’ 이런 생각 들지 않겠어요? 이재명 대표도 기본소득을 얘기하다 실용주의로 바꾸려면 설명을 해야죠. 팬덤정치의 가장 나쁜 점은 정책을 180도 바꿔도 지지자들이 움직이지 않는다는 거예요. 그러면 정치가 실종되죠. 그 모습이 국민들에게는 실망스럽게 보일 거예요. 어느 날 또 바꿀 수 있거든요. 그건 내가 무슨 얘기를 하건 나를 지지할 사람들을 계속 결집하겠다는 것이거든요. 그렇게 누가 집권해도 통치하기 어려울 거예요. 약속한 건 거의 이뤄지지 않을 거고요. 어느 정부든 소수파 정부가 될 거거든요.”

정제혁 논설위원

경향신문

정제혁 논설위원 [email protected]