장점만큼 부작용 우려 큰 정책, 최근 이재명 후보 공약서 사라져
실제 도입한다면 이중 과세·시장 양극화 고려해 신중한 검토 거쳐야
실제 도입한다면 이중 과세·시장 양극화 고려해 신중한 검토 거쳐야
권대중 서강대 일반대학원 교수
토지가치세(land value taxation, LVT)는 토지의 가치에 비례해 토지 소유자에게 부과하는 세금이다. 이는 지대(economic rent)라는 형태 또는 명목으로 토지 소유자에게 집중되는 불로소득을 국가가 환수해 국민 전체의 편익을 위해 사용해야 한다는 생각에서 출발했다. 토지가치는 사회 전체의 인구 증가와 더불어 필연적으로 상승하는데, 토지를 사적으로 소유한 사람이 인구 증가에 기여하는 바는 매우 미미하다는 것이다. 즉 토지 소유자에게는 이 특권에 대한 사용료를 납부해야 할 사회적 의무가 있다는 개념을 일컬어 ‘토지공개념’이라고 부른다.
우리나라도 노태우 정부 당시 토지공개념 제도를 도입한 적이 있다. 당시 도입된 법률은 토지초과이득세법, 일명 공한지세법라고 한다. 또 정부는 택지소유상한에 관한 법률 그리고 개발이익환수에 관한 법률 등을 제정해 시행했었다. 2004년 이 법률들은 모두 헌법 불합치 내지 위헌판결로 없어졌지만 개발이익환수에 관한 법률은 2006년 노무현 정부 당시 다시 시행돼 지금도 살아 있다.
과거 더불어민주당 이재명 대통령 후보는 토지가치세를 ‘국토보유세’라고 부르면서 “불평등한 경제 구조를 타파할 핵심 해법”이라고 줄곧 주장했었다. 현재 우리나라에서는 주택에 대해 재산세와 종합부동산세를 부과하고 있다. 이재명 후보가 주장하는 국토보유세란 토지를 보유한 만큼 세금을 내는 구조로 주택이 아닌 토지 자체에 대한 과세를 기본으로 한다. 이재명 후보는 전국의 토지 소유자에게 국토보유세를 걷어 모든 국민에게 기본소득을 지급하기 위한 재원을 충당하겠다는 계획이었다.
그러나 이번 대선에서는 이재명 후보 공약에서 국토보유세 얘기가 자취를 감췄다. 지난 4월 11일 비전선포식 기자회견에도 전혀 언급되지 않았다. 그 이유는 “국토보유세 주장을 했더니 수용성이 너무 떨어진다”, “반발만 받고 표가 떨어졌다”는 말이 나왔기 때문이라고 알려졌다.
대부분의 정치인들은 이재명 후보가 대통령에 당선되기 위한 수단으로 우클릭 행보를 보이고 있다고 생각한다. 잠시 말을 아끼거나 표를 의식한 공약과 단어들을 사용하지 않을 뿐이라는 것이다. “대통령에 당선되면 없던 정책도 내놓을 판”이라면서 그때 국토보유세를 다시 꺼내어 시행할 가능성이 높다고 점치고 있다.
만약 국토보유세를 도입한다면 기존에 복잡하게 구성된 재산세, 종합부동산세, 취등록세 등을 하나로 통합하거나 일부 대체함으로써 세금 구조를 투명하고 일관되게 바꿀 필요가 있다. 이는 과세 대상자의 혼란을 줄이고 세수 예측성을 높이는 긍정적 효과로 이어질 수도 있다. 또 국토보유세는 사용 목적과 무관하게 토지를 가진 모든 사람에게 동일한 기준으로 과세된다는 점에서 자산의 크기와 불평등 문제를 다루는 핵심 정책 수단이 될 수 있다. 이를 통해 자산 편중 현상을 완화하고 토지를 통한 부의 세습을 일정 부분 억제할 수 있다는 점에서는 긍정적이다.
하지만 실제로 도입된다면 단순히 세금 하나가 늘어나는 것이 아니라 부동산 시장 전반에 걸쳐 구조적인 영향을 미칠 수 있다. 먼저 토지를 보유하는 데 따른 비용이 증가하면서 투기적 보유는 줄어들겠지만 도심지 같은 경우에는 오히려 부동산 가격이 상승할 수 있다. 반면 지방의 토지 가격은 하락할 수 있다. 인구 감소 도시나 도시 쇠퇴 지역에서 토지 보유를 꺼리는 현상이 생기면 지역이 더 슬럼화될 가능성도 있다. 또 부동산 관련 세제를 정리하지 않고 도입하게 되면 이중과세 논란이 있을 수 있으며 기존 세금 체계와 충돌하거나 합헌성 논란이 발생할 수도 있다. 또한 실수요자나 고령자에게는 과도한 세부담이 될 수 있다.
결국 차기 정부가 국토보유세 도입을 고려한다면 부동산 시장에 어떤 득실이 있는지 꼼꼼히 따져봐야 한다. 충분한 국민적 공감대를 얻는 과정도 선행돼야 한다. 무엇보다 국토보유세 도입에 앞서 우리 사회가 어떤 방식으로 자산 불평등과 주거권 문제를 풀어가야 할지 그 대안은 무엇이 있는지 진지한 논의가 진행돼야 할 때가 되었다. 부동산 정책만큼은 국민경제, 국민생활과 직결된다는 점에서 정치적 논리에서 벗어나 신중하게 판단하고 도입돼야 한다.
권대중 서강대 일반대학원 교수