서울 용산구 남산 고도지구 전경. 용산구 제공
서울시가 올해 상반기 중 ‘서울형 용적이양제’ 도입을 추진한다. 용적률 규제를 받는 사업지에서 남은 용적률을 다른 사업지에 팔 수 있는 제도를 만들겠다는 것이다. 국내에는 용적률이 토지주가 소유권을 행사할 수 있는 권리인지에 대한 명확한 국내 규정이 없어 논란이 예상된다.
서울시는 지난 2011년에 용적이양제를 추진했으나, 오세훈 당시 시장의 자진사퇴로 계획이 전면 백지화된 바 있다. 결국 14년만에 재추진하는 셈이다.
서울시가 추진하는 용적이양제(TDR·Transfer of Development Rights)는 문화유적지 등을 개발할 때 고도제한 등 규제로 원래 받을 수 있는 용적률보다 낮은 용적률을 받았을 경우 남는 용적률을 다른 사업자에게 넘길 수 있도록 한다는 게 주요 골자다.
서울시는 올해 상반기 중 제도의 개념과 절차, 관리방안 등을 담은 ‘서울특별시 용적이양제 운영에 관한 조례’ 제정을 위한 입법예고를 추진하고, 하반기부터 ‘서울형 용적이양제’ 본격 시행에 들어간다고 23일 밝혔다.
서울시는 “국내 처음으로 도입되는 ‘서울형 용적이양제’는 국토의계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)에 따라 용도지역별 용적률이 정해져 있음에도 다른 법에서 정한 추가적인 밀도제한을 중복적용 받은 지역의 미사용 용적을 다른 지역으로 넘길 수 있도록 하는 제도”라고 설명했다.
고도지구, 경관지구, 문화재·학교 주변 지역, 구릉지 등은 용적률를 완화해도 각종 고도규제로 용적률 상한선을 채우지 못한다. 남산 고도지구, 북한산 고도지구, 경복궁 고도지구, 사대문안 원도심 고도지구 등이 대표적인 용적률 규제지역에 해당한다. 일반 정비사업지 내에서도 학교 주변 단지의 경우 학교의 일조권 보장을 이유로 아파트 고도가 제한된다.
서울형 용적이양제 14년만 재추진
서울시는 고도제한지역 내 용적률 제한 규제를 완화하는 것이 현실적으로 어려운 만큼 ‘쓰지 못한 용적률’을 사고 팔 수 있는 제도를 만들겠다는 취지다.
예를 들어 일본 도쿄 마루노우치에 위치한 ‘신마루노우치 빌딩’ ‘그랑도쿄’ 등 6개 빌딩은 문화재로 지정돼 있는 도쿄역의 용적률을 사들여 고층으로 건설된 곳이다. 신마루노우치 빌딩은 용적률 1760% 적용을 받아 38층 고층으로 지어졌으며, 그랑도쿄는 용적률 1300%를 적용받아 43층 초고층으로 건설됐다.
서울시는 “제도 도입 초기인 만큼 ‘양도지역 선정기준’은 문화유산 주변지역, 장애물 표면 제한구역 등 장기적으로도 규제완화가 어려운 곳 위주로 선정할 것”이라고 밝혔다.
일본 도쿄 신마루노우치 빌딩 전경. 구글맵
문제는 용적률이 토지주가 소유권을 행사할 수 있는 권리인지에 대한 명확한 국내 규정이 없다는 점이다. 용적률은 국토계획법 및 시행령에 따라 용도 지역별로 용적률 상한이 정해진다. 지자체는 조례개정을 통해 개별 용적률을 정할 수 있다. 정부와 지자체에 지정권한이 있는 만큼 개인이 소유권을 주장할 수 있는 대상에 포함된다고 보기 어려운 부분이 있다.
또 용적률 거래가 공공기여를 축소하는 역할을 할 우려도 있다. 통상 정비사업에서는 건물의 용적률 완화 인센티브를 제공하면 사업자는 용적률 완화에 따른 이득 일부를 공원, 문화시설, 임대주택 등을 짓는데 활용하는 공공기여를 해야 한다. 그러나 용적률 거래가 허용될 경우 용적률을 사들이는 사업자는 해당 사업지 내에 별도의 공공기여를 하지 않고 용적률 완화 혜택을 볼 가능성도 배제하기 어렵다.
서울시는 이같은 ‘서울형 용적이양제’의 국민적 공감대 형성 및 합리적 실행모델 모색을 위해 오는 25일 오후 2시 서울시청 서소문청사 13층에서 도시정책 컨퍼런스를 연다. 또 제도안착을 위해 선도지역을 선정, 서울형 용적이양 선도사업을 시범 추진한다는 계획이다.