홍범교 조세연 연구위원 제안
제22대 국회의원 선거일인 지난 4월 10일 인천의 한 투표소에서 어린이가 엄마의 투표를 지켜보고 있다. 연합뉴스
[주간경향] “아이들이 유일하게 공차고 신나게 노는 공간을 어른들의 이기적인 욕심으로 특정인을 위해 강제로 뺏는 겁니다. 아이들 많이 낳으라면서요. 아이들을 위한 공간을 없애다니요.”, “아기들은 걸음마를 배우고, 어린이들은 부모와 캐치볼을 하고, 아이들은 친구들과 공을 차는, 평화와 생기로 가득 찬 곳입니다. 이런 힐링의 장소에 갑자기 무슨 일인지 도통 이해가 되지 않네요.”
지난 4월 말부터 서울 동작구청과 동작구의회 홈페이지 자유게시판에는 서울 동작구 대방공원에 파크골프장을 설치하려는 구청의 계획에 반대하는 글이 수십 건 올라왔다. 반대하는 이들은 어린이·노약자를 비롯해 전 연령대를 위한 휴식, 생태 공간인 공원에 골프시설을 지어선 안 된다고 주장한다. 일부는 주로 노년층이, 그중에서도 소수만 이용할 수 있는 시설을 만들기 위해 아이들 놀이공간을 빼앗아선 안 된다고 이유를 들었다.
파크골프장은 공과 홀컵의 크기가 커서 골프보다 치기 쉽고 비용도 저렴하다. “예약이 효도”라는 말이 나올 정도로 최근 몇 년 사이 노년층의 인기 스포츠로 자리 잡았다. 치솟는 수요를 감당하려고, 전국 지자체가 공원과 하천 둔치에 우후죽순 파크골프장을 조성하면서 동작구에서와 같은 갈등이 빈번하다. 파크골프장 조성을 주민 투표로 결정한다면 공정한 해결책이 될까. 파크골프장이 노년층을 위한 시설이라고 인식하는 이가 많다면 노년층은 찬성표를 던질 가능성이 크다. 인구수도 많다면 투표 결과를 좌우할 수 있다. 예산의 활용처가 노년층의 여론에 따라 결정되는 것이다.
■20대 인구는 50대 인구의 75%
의견이 분분할 때 다수의 의견에 따르자는 원칙은 민주주의의 핵심 요소로 여겨진다. ‘최대다수의 최대행복’이라는 공리주의에 부합하는 원칙이다. 하지만 투표 결과로 소수 집단의 권리가 무시되고, 이들이 불평등한 대우를 받을 수 있다는 점이 문제다. 고령화로 인구 구조가 역삼각형 형태로 바뀌면서 한국사회에서 아동·청소년·청년층은 그 윗세대에 비해 소수 집단이라 할 수 있다. 실제 2022년 말 내국인 유권자 비율을 보면 20대 인구는 50대 인구의 75%에 지나지 않는다.
이런 상황에서 모두가 똑같은 한 표를 행사한다면, 미래세대의 요구가 경제·사회 정책에 반영될 가능성은 작다. 정책이나 제도의 영향은 미래세대가 가장 오래 받지만, 그 결정 과정에서 자신의 이해관계를 반영할 힘이 부족하다. 이를 극복하려는 방편으로 인구분포에 따라 투표권을 차등하는 방안을 논의해야 한다는 의견도 나온다. 가령 50대에게 ‘1’의 투표권을 준다면 20대에게는 ‘1.33’의 투표권을 줄 수 있다. 소수점이 어색하다면, 50대에게 1인당 3표를 주고 20대에게 1인당 4표를 행사하게 할 수도 있다.
한국조세재정연구원(조세연)의 창립 멤버인 홍범교 명예선임연구위원은 이 같은 세대별 차등투표제를 지난 4월 말 조세연을 퇴직하면서 내놓은 보고서에서 제안했다. 보고서의 제목은 ‘지속가능한 사회를 위한 고찰: 양극화 완화를 위한 조세정책에서 정치철학까지’이다. 핵심은 인구수에 반비례해 투표권을 차등해 부여하자는 제안이다. 홍 위원은 국제조세와 금융조세 등을 연구하며 소득과 부의 양극화 문제에 천착했는데 이번에는 정치적 양극화 해소에도 관심을 두고 고민했다. 홍 위원은 “우리 사회가 좀더 지속가능하고, 정치적 양극화를 벗어나 다원적인 사회가 되려면 젊은 층의 목소리를 더 들을 수 있는 제도가 필요하다고 생각했다”면서 “퇴직하면서 후배들이 더 발전시키면 좋겠다는 생각에서 아이디어 차원에서 제안했다”라고 설명했다.
우리 사회의 법과 제도, 인식은 ‘1인 1표’의 보통선거를 상식으로 전제하고 있다. 나이, 거주지, 재산, 인종, 성별, 교육과 소득 수준에 관계없이 누구나 공평하게 1표를 행사할 권리는 민주주의의 기본이라고 여겨진다. 성별, 계급에 따라 투표권이 부정당하던 시대와 비교하면 분명한 전진이다. 하지만 다수가 소수의 의견을 반영해 타협안을 제시하지 않는 한 소수 집단에는 1인 1표가 사실상 큰 의미가 없다. 어차피 다수가 결정하는 대로 따라야 하기 때문이다.
특히 합계출산율이 0.72(2023년 기준)로 떨어진 지금 정치에서 세대 간의 목소리가 형평성 있게 반영될 가능성은 작다. 연금과 정년연장 등 세대 간에 이해가 갈리는 문제에서 미래세대에 불리한 방향으로 결정이 이뤄질 수 있다. 공개변론이 진행 중인 기후위기 헌법소원에 참여한 청소년들도 정부의 불충분한 온실가스 감축 계획이 미래세대의 기본권을 침해한다고 주장하고 있다. 정부의 탄소중립 계획에 미래세대의 입장을 충분히 반영할 통로가 있었다면 이런 갈등을 줄일 수 있다. 지속가능한 사회를 위해서 세대별 차등투표제가 필요하다는 주장이 지지를 받는 이유다.
홍 위원은 “인구 구조가 역피라미드라 1인 1표로 하면 젊은 층의 사람 수가 모자란다. 미래 의제의 경우 오히려 인구수에 반비례해서 투표권을 부여하는 것이 세대별로 똑같은 목소리를 낼 수 있게 하는 기회를 주는 것”이라고 말했다. 그래서 차등투표제지만 한편으로 연령별로 평등한 투표제라고도 부를 수 있다.
■경제의 상위 체제인 정치에서 답을 찾아야
홍 위원은 정치학 전공자가 아니라 조심스럽다면서 경제정책의 근간이 되는 정치철학에 대한 논의도 덧붙였다. 공리주의에 대비되는 존 롤스의 정의론이다. 공리주의에 따르면 최대다수의 최대행복을 추구하는 과정에서 발생하는 소수에 대한 불평등은 사회가 어쩔 수 없이 내야 하는 대가다. 하지만 롤스는 가장 취약한 계층의 복지를 향상할 수 있는 사회계약이 정의로운 계약이라고 본다. 어려운 사람에게 유리한 불평등은 바람직한 불평등이라고 봤다. 최대다수의 최대행복을 추구하는 과정에서 소수 집단의 권리가 무시될 수 있는 공리주의의 단점을 극복하는 것이 롤스의 정의론이고, 차등투표제는 이런 생각에 기반하고 있다.
취약계층을 배려하는 차등투표제는 부의 양극화를 완화하는 실마리를 제공할 수 있다. 홍 위원은 보고서에서 “소득과 관련한 현안에 관한 투표에서는 소득분위별 인구수를 고려해 조정된 차등투표권을 부여함으로써 똑같은 비중의 목소리를 낼 수 있도록 형평성을 복원하는 방식”이라고 주장했다. 다만 소득수준은 변동성이 커 연령별 평등투표제보다는 보완의 여지가 많을 것이라고 봤다. 그는 “과거 일정 수준 이상의 소득이 있어야 투표권을 부여하던 불평등의 시기로 회귀하는 느낌을 줄 수 있기 때문에 반감을 불러일으킬 수도 있다”면서 “그러나 현실적으로 부유한 엘리트층의 목소리가 더 크게 반영되는 점을 고려한 예시적 아이디어로 생각해볼 수 있을 것”이라고 밝혔다.
그는 부유한 엘리트 계층이 사회에 영향력을 미치는 ‘돈이 말하는(Money speaks)’ 현상의 최근 사례로 미국 대학가를 들었다. 하마스·이스라엘 전쟁에서 이스라엘의 책임을 묻는 성명서가 발표되자 성명서가 발표된 대학에 대해 유대계 억만장자들이 기부를 중단하고, 유대계 법률회사는 해당 대학 법과대학 졸업생의 고용 제안을 거두는 식으로 대응했다. 결국 이들을 달래려 일부 대학 총장들은 학생들의 성명에 유감을 표시하기도 했다. 홍 위원은 양극화가 극단으로 진행될수록 이런 현상은 더 두드러질 것이라고 봤다.
그는 양극화가 계속 심해지면 과거 프랑스 혁명이나 러시아 혁명 같은 급진적인 변혁을 가져올 수 있다면서 지금까지 양극화 완화의 대표적인 수단이었던 누진세제로는 한계가 있다고 지적했다. 소득이 높은 쪽에서 세금을 많이 내도 거기서 얻은 세수를 취약계층을 위해 사용하지 않는 한 양극화를 막기는 어렵고, 실제 현실을 보더라도 1980년대 신자유주의의 유행 이후 양극화가 심화되고 있기 때문이다. 토마 피케티, 엠마누엘 사에즈 등의 경제학자들이 참여해 작성한 ‘세계 불평등 보고서 2022’에 따르면 한국의 상위 1%가 부의 25.4%, 상위 10%가 58.5%를 차지하고, 하위 50%의 몫은 5.6%다. 소득 상위 10%의 비중은 1980년대 35%가 채 안 됐는데, 현재는 45%를 넘는다.
차등투표제는 ‘누진세제’의 한계를 절감하며 내놓은 대안이다. 조세정책의 재분배 기능을 강화하려면 결국 정치가 개입해야 하기 때문이다. 홍 위원은 “선거 운동에 필요한 선거 자금이 거대 금융권이나 기업 등에서 조달되고, 정치·경제계의 리더들이 주로 사회의 엘리트 계층에서 배출되기 때문에 정치는 이들의 이익을 대변하게 되는 경향이 있다”면서 “양극화 완화를 위한 구체적인 조세제도의 설계도 필요하지만, 큰 방향을 잡는 것이 우선이다”라고 말했다. 조세제도의 방향을 잡는 역할은 경제의 상위 개념인 정치가 담당할 몫이라고 봤다. 사회적 논의와 정치적 타협이 없다면 아무리 급진적인 양극화 완화 정책이라도 동력을 얻을 수 없다. 누진세를 어느 정도 강화할지, 부유세나 횡재세를 도입할지와 같은 사안도 결국 정치 과정에 의해 결정된다. 홍 위원은 “피케티는 양극화 완화를 위해 세율을 80~90%까지 올리자고 말했다. 그만큼 세수가 늘면 이를 이용해 청년층에게 지원금을 주자고 했다. 하지만 현 상태에서 세율을 그렇게 올리는 게 과연 가능할까”라면서 “조세정책이 실현되려면 결국 정치 과정을 거쳐야 하고, 그런 의미에서 정치에서 핵심인 투표에 관한 이야기를 꺼내게 된 것”이라고 말했다. 그는 “양극화 완화의 해법은 사회적 논의를 통해 공감대를 형성하는 과정에서 나올 수 있다”면서 “부의 양극화만이 아니라 정치적 양극화도 심각한데, 서로 상대방의 입장을 이해하고, 타협하면서 갈등을 해소하는 것이 분배 정의의 구현뿐 아니라 모든 문제를 해결하는 올바른 방법”이라고 밝혔다.